Meandry dialogu w przedsiębiorstwach
Uwaga! To jest archiwalna aktualność przeniesiona ze starej strony – mogą występować techniczne problemy w sposobie wyświetlania treści
Wdrożenie dyrektywy unijnej 2002/14 w sprawie tworzenia rad pracowniczych było dobrą okazją do zmiany zbiorowych stosunków pracy, a jednocześnie do stworzenia jednolitego obrazu partycypacji pracowniczej.
Rada pracowników stanowi ważne uzupełnienie polskiego systemu partycypacji pracowniczej. Do tej pory w przeważającej części opierał się on na działalności zakładowych organizacji związkowych oraz w nieznacznym stopniu na samorządności pracowniczej w przedsiębiorstwach państwowych.
Wdrożenie dyrektywy unijnej 2002/14 było dobrą okazją do zmiany zbiorowych stosunków pracy, a jednocześnie do stworzenia jednolitego obrazu partycypacji pracowniczej w naszym kraju. Przyjęto jednak rozwiązania, które mają charakter przejściowy i niepełny(1). Ustawodawca nie rozstrzygnął bowiem, który podmiot – rada pracownicza czy związki zawodowe – ma wykonywać, w imieniu załogi, prawo do informacji i konsultacji, czyli być partnerem dla pracodawcy. Przede wszystkim nie dokonano podziału kompetencji między przedstawicieli pracowników działających w przedsiębiorstwach. Rodzi to poważne problemy praktyczne, zwłaszcza gdy chodzi o obowiązki pracodawców.
Pracodawca – na mocy art. 13 ustawy o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (dalej: ustawa i.k.p.) – ma przekazywać radzie informacje dotyczące działalności i sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa oraz planowanych zmian, a także o stanie, strukturze i przewidywanych zmianach zatrudnienia oraz działaniach mających na celu utrzymanie miejsc pracy, jak również o przedsięwzięciach, które mogą powodować istotne zmiany w organizacji pracy lub podstawach zatrudnienia. Jednocześnie pracodawca ma obowiązek konsultowania tych spraw ze związkami zawodowymi, z wyjątkiem kwestii gospodarczych przedsiębiorstw.
Należy podkreślić, że ustawa nie narusza bardziej szczegółowych przepisów w innych dyrektywach unijnych, które zapewniły pracownikom prawo do informacji i konsultacji w zakresie zwolnień grupowych, transferu przedsiębiorstwa oraz tworzenia europejskich rad zakładowych. Jest to zgodne z preambułą do dyrektywy 2002/14.
Rada pracowników działa zatem niezależnie od innych przedstawicielstw pracowniczych istniejących w przedsiębiorstwach, takich jak związki zawodowe, europejskie rady zakładowe, przedstawiciele wybrani ad hoc do załatwienia określonych spraw w zakładzie i innych (wyjątkiem są rady pracownicze przedsiębiorstw państwowych(2)). Problem jednak w tym, że rada pracowników ma prawo do informacji i konsultacji w tych samych sprawach, w których zostało ono wcześniej zagwarantowane innym reprezentantom pracowników. Dla pracodawców oznacza to niekiedy obowiązek przeprowadzania konsultacji kilkakrotnie, za każdym razem z innym przedstawicielstwem pracowników. Może to mieć miejsce w sytuacji, gdy pracodawca przeprowadza zwolnienia grupowe, albo gdy przenosi przedsiębiorstwo lub jego część do innej firmy. Powinien wówczas prowadzić konsultację z zakładowymi organizacjami związkowymi (na mocy art. 3 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn, które nie dotyczą pracowników), a ponadto z radą pracowników (art. 14 ust. 1 ustawy i.k.p.).
Poważne problemy praktyczne powstają wówczas, gdy pracodawca ma podpisać dwa różne w pewnym zakresie (a nawet sprzeczne) porozumienia w sprawie zwolnień grupowych – jedno ze związkami zawodowymi, drugie – z radą pracowników. Oba porozumienia powinny stać się obowiązującym prawem, gdy sformułowano w nich prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników (zgodnie z art. 9 Kodeksu pracy). Pracodawca może więc mieć problem, czy w takim przypadku powinien brać pod uwagę dwa porozumienia, czy tylko jedno, a jeśli jedno, to które. Jeśli porozumienia nie są ze sobą sprzeczne, oba powinny mieć zastosowanie. Gdy jednak regulacje wzajemnie się wykluczają, rozstrzygnięcie problemu nie jest tak jednoznaczne. Można zastosować wykładnię, zgodnie z którą porozumienie późniejsze uchyla porozumienie wcześniejsze (lex posterior derogat legi priori), albo że obowiązuje porozumienie bardziej korzystne dla pracowników(3).
Niestety, istnieją negatywne skutki braku podziału kompetencji między przedstawicieli pracowników działających w radach i związkach zawodowych. Otóż szkodliwy może okazać się fakt, że w jednym przedsiębiorstwie działa wiele przedstawicielstw pracowniczych. Rada powinna więc przejąć zadania ad hoc powoływanych przedstawicielstw. Różne reprezentacje pracowników mogą konkurować czy wręcz walczyć o wpływy wśród załogi. Tymczasem pracodawcy może to czasami ułatwić podejmowanie decyzji, nie zawsze korzystnych dla niej. Zdaniem L. Florka, nieracjonalne jest wybieranie dalszych pozazwiązkowych przedstawicieli, jeżeli ich uprawnienia może przejąć rada(4). Pracownicy mogą oświadczyć, że w określonych sprawach ich interesy będzie reprezentować rada pracowników, choć trzeba zauważyć, że prawo to nie wynika wprost z przepisów. Niewątpliwie problem ten mógł rozwiązać sam ustawodawca, zapisując, że uprawnienia przedstawicieli pozazwiązkowych przejmuje właśnie rada pracowników.
Problem zgodności z Konstytucją RP. Zgodnie z ustawą reprezentatywne organizacje związkowe mają pierwszeństwo w wyborze rad pracowników. W przedsiębiorstwach, w których działają, mają wyłączne prawno do powołania członków rady (art. 4 ustawy i.k.p.). Pracownicy przejmują prawo wyboru jedynie w przypadku, gdy organizacje te nie dojdą do porozumienia w ciągu 30 dni. Załoga może wybrać radę tylko spośród kandydatów zgłoszonych przez związki zawodowe.
Co więcej, w przedsiębiorstwie, w którym zostaje utworzona po raz pierwszy reprezentatywna organizacja związkowa, działająca rada pracowników wybrana przez załogę ulega rozwiązaniu, a mandat jej członków wygasa po upływie sześciu miesięcy od dnia, w którym pracodawca zostanie powiadomiony o utworzeniu takiego związku zawodowego. Przepis ten ma charakter bezwzględny w tym sensie, że przesłanie przez organizację informacji do pracodawcy skutkuje odwołaniem „starej” rady. Nie ma przy tym znaczenia, w jaki sposób rada pełniła swoje obowiązki i na ile skutecznie reprezentowała interesy załogi(5). Wraz z odwołaniem rady ustaje także szczególna ochrona pracowników, którzy piastowali w niej swoje funkcje. Pracodawca nie może bez zgody rady pracowników wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z pracownikiem będącym jej członkiem w okresie członkostwa w radzie (art. 17 ust. 1 ustawy i.k.p).
Powyższa regulacja może budzić wątpliwości co do tego, czy jest zgodna z zasadą negatywnej wolności związkowej (czyli wolności do niezrzeszania się w związku zawodowym bez ponoszenia negatywnych konsekwencji). Należy podkreślić, że rada pracowników jest organem załogi, który w jej imieniu ma prowadzić konsultacje z pracodawcą, a ponadto pozyskuje od niego informacje dotyczące przyszłości zatrudnionych pracowników. Tymczasem w ustawie prawo wyboru rad pracowników, a także prawo odwołania jej członków, należy do reprezentatywnych organizacji związkowych, a dopiero gdy nie ma ich w zakładzie pracy, albo nie dojdą do porozumienia w sprawie wyboru, z prawa tego będą mogli skorzystać wszyscy pracownicy, nie tylko ci zrzeszeni w organizacjach reprezentatywnych. Niektórzy autorzy twierdzą, że taka regulacja jest wyrazem dyskryminacji pracowników niezrzeszonych. L. Florek uważa, że uprzywilejowanie reprezentatywnych organizacji związkowych przy wyborze rady pracowników może być uznane za niezgodne z zasadą równego traktowania pracowników bez względu na ich przynależność związkową, jeżeli osoby niebędące ich członkami nie mogą zgłaszać kandydatów(6). Także J. Wratny jest zdania, iż należy dążyć do tego, aby przy wyborze rad pracowników uwzględniać głos pracowników niezrzeszonych(7).
Prawo do nieprzystępowania do związku zawodowego i wystąpienia z niego(8) wynika z art. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych(9), a także z art. 111 Kodeksu pracy. Zgodnie z tymi przepisami nikt nie może ponosić konsekwencji z powodu przynależności do związku zawodowego lub pozostawania poza nim. Podstawy ochrony pracowników niezrzeszonych wywodzą się także z przepisów Konstytucji RP; w ustawie zasadniczej mówi się wprost o prawie zrzeszania się w związkach zawodowych, czyli o tzw. pozytywnym aspekcie wolności związkowej. Uzasadnione jest jednak twierdzenie, że gwarancja wolności zrzeszania się w związkach zawodowych oznacza również ochronę wolności nieprzystępowania do organizacji związkowej. W nauce niemieckiej istnieje pogląd, że te dwa rodzaje wolności są ze sobą ściśle związane i nawzajem się uzupełniają(10). Aspekt negatywny wolności stanowi „lustrzane odbicie” wolności pozytywnej.
Tradycja samorządu pracowniczego.Warto zauważyć, iż w polskim ustawodawstwie istnieje tradycja partycypacji pracowniczej w formie powoływania samorządu pracowniczego w przedsiębiorstwach państwowych. Ta idea nie przystaje do obecnych warunków gospodarki rynkowej i prywatnej, jednakże niektóre jej rozwiązania godne są przypomnienia, szczególnie gdy rozważa się zasady wyboru przedstawicieli pracowników na potrzeby informacji i konsultacji z pracodawcą. Otóż radę pracowniczą przedsiębiorstwa wybierają pracownicy przedsiębiorstwa w wyborach powszechnych, bezpośrednich i równych, w głosowaniu tajnym (art. 13 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego). Pracownicy są także uprawnieni do tego, aby przed upływem kadencji odwołać członka rady pracowniczej lub całą radę(11). Szkoda, że przy tworzeniu nowej ustawy o informowaniu i konsultowaniu z pracownikami nie skorzystano z tych sprawdzonych rozwiązań. Tym bardziej że pomimo obaw ze strony związków zawodowych, rady pracownicze nie pozbawiły ich wpływu w przedsiębiorstwach. Niektórzy autorzy postulują, aby organizacje związkowe organizowały wybory, w których udział będą brali wszyscy pracownicy(12). Pomysł ten budzi jednak wątpliwości interpretacyjne, ponieważ przepis art. 4 ust. 1 jest bezwzględnie obowiązujący. Poza tym, jak pokazuje praktyka powoływania rad pracowników, związki zawodowe nie rezygnują z przyznanych im praw(13).
Pozbawienie załogi prawa do powoływania swoich przedstawicieli do rad pracowników może także spowodować osłabienie dialogu w przedsiębiorstwie, co jest sprzeczne z celem unijnej dyrektywy 2002/14 o informowaniu i przeprowadzaniu konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej. Ustawodawca wspólnotowy pozostawił krajom członkowskim swobodę w zakresie wyboru podmiotu, który w imieniu pracowników będzie prowadził konsultacje z pracodawcą. Na mocy art. 2 dyrektywy „przedstawiciele pracowników” to przedstawiciele w rozumieniu prawa krajowego i (lub) praktyki. Gdyby ustawodawca zagwarantował wszystkim pracownikom prawo wyboru członków rad pracowników(14), to niewątpliwie zakres demokratyzacji stosunków pracy byłby pełniejszy i to niezależnie od tego, czy art. 4 ustawy o informowaniu i konsultowaniu dotyczący procedury powoływania rad jest zgodny z prawem wspólnotowym oraz z Konstytucją(15).
Prawo pracowników a „słuszny interes” pracodawców. Ustawodawca w sposób bardzo ogólny określił zakres spraw objętych procedurą informacji i konsultacji w przedsiębiorstwie. Miał pewnie na względzie interes związków zawodowych, a jednocześnie dążenie pracodawców do ochrony informacji i swobody w podejmowaniu decyzji biznesowych. W zasadzie ustawa powtarza treść dyrektywy 2002/14, która – jak każda dyrektywa wspólnotowa – ma charakter dokumentu ramowego, określa jedynie ogólne cele, jakie powinny osiągnąć państwa członkowskie, aby zharmonizować swoje prawa. Ten nieścisły katalog spraw podlegających konsultacji i informacji, o których mowa w art. 13 i 14 ustawy i.k.p., może budzić wątpliwości interpretacyjne(16). Rady pracowników będą zapewne zabiegać o jak najszersze prawo do informacji i konsultacji, podczas gdy pracodawcy mogą odmawiać im tego prawa, tłumacząc, że nie wynika ono z przepisów ustawy.
Ustawodawca wybrał taką metodę formułowania regulacji, w konsekwencji której efektywność partycypacji w przedsiębiorstwie zależeć będzie od postaw partnerów zakładowych. Będą oni dopiero szczegółowo ustalać, jakie sprawy mają zostać objęte procedurą informacji i konsultacji. To podejście wydaje się dość ryzykowne, zważywszy na to, że do tej pory część pracodawców raczej niechętnie odnosiła się do obowiązków, jakie nakłada na nich ustawa. Możemy mieć do czynienia ze sporami w wielu przedsiębiorstwach. Sposobem ich łagodzenia mogą być porozumienia dotyczące zasad i trybu przekazywania informacji oraz przeprowadzania konsultacji w przedsiębiorstwie, zawierane na podstawie art. 5 ustawy i.k.p. Ale analizując ustawę, odnosi się wrażenie, że sam ustawodawca nie dowierza, że te porozumienia będą zawierane. Po pierwsze, ustawa nie przewiduje żadnych sankcji z tytułu niedotrzymania warunków ustalonych przez strony w porozumieniu. W takim przypadku strony wracają do reguł, które określa ustawa, a te są zbyt ogólne.
Po drugie, związkowcy i pracodawcy mają tylko 30 dni na zawarcie porozumienia. Pracodawca – zgodnie z art. 18 – musi także przekazać ministrowi pracy i polityki społecznej informację o uzgodnionych procedurach dotyczących form informacji i konsultacji – czy mają one charakter ustawowy czy umowny. Ma to nastąpić w ciągu 30 dni od powiadomienia go o wyborze rady. Wyznaczenie stronom tak krótkiego terminu na zawarcie porozumienia jest nieuzasadnione także z punktu widzenia reguł określonych w dyrektywie, w której zachęca się strony do zawierania tego typu porozumień. Ustawodawca powinien umożliwiać partnerom zakładowym dokonywanie wzajemnych uzgodnień, tym bardziej że przewidzianą w ustawie procedurę informacji i konsultacji cechuje duży stopień ogólności.
Ochrona informacji poufnych. W trakcie opracowywania ustawy podkreślano, że uprawnienia rad pracowników nie mogą naruszać interesu pracodawcy. Ustawodawca chciał zatem stworzyć gwarancję ochrony informacji poufnych. Dyrektywa 2002/14 głosi, że przedsiębiorstwa powinny być chronione przed ujawnianiem niektórych, szczególnie „delikatnych” informacji. Pracodawca nie musi informować pracowników i przeprowadzać z nimi konsultacji, gdyby miało go to narazić na poważne szkody. Z kolei polska ustawa w szerokim zakresie chroni prawnie uzasadniony interes pracodawcy. Członkowie rady pracowników i eksperci zostali zobowiązani do przestrzegania tajemnicy przedsiębiorstwa pod groźbą odpowiedzialności karnej.
Pracodawca w szczególnie uzasadnionych przypadkach może nie udostępnić radzie informacji, gdyby istniało zagrożenie – według obiektywnych kryteriów – poważnego zakłócenia działalności przedsiębiorstwa albo narażenia go na znaczną szkodę. Interpretacji tych bliżej niedookreślonych pojęć będą dokonywać sądy gospodarcze w postępowaniu nieprocesowym. Sędziowie, rozstrzygając w sprawie zasadności odmowy udzielenia przez pracodawcę określonych informacji, będą jednocześnie przesądzać, czyje prawa i interesy zasługują na szerszą ochronę – pracodawcy czy pracowników. Z problemem tym borykały się także sądy niemieckie, oceniając postępowanie pracodawcy względem rad zakładowych. Wielu przedstawicieli niemieckiej nauki prawa pracy, jak też tamtejsza judykatura, uznawało prymat interesów pracowniczych przed interesami przedsiębiorców(17). Polscy sędziowie, oprócz racji pracowników, powinni brać pod uwagę szczególną sytuację gospodarczą, która wymaga dbałości ze strony przedsiębiorców o wzrost konkurencyjności ich firm na rynku. Poza tym, warto nawiązać do dyrektywy 2002/14, w której zapisano, że celem stworzenia procedur informacji i konsultacji jest także unikanie administracyjnych, finansowych i prawnych ograniczeń, które utrudniałyby tworzenie i rozwój małych i średnich przedsiębiorstw. Zasady partycypacji powinny do minimum ograniczać obciążenia dotyczące przedsiębiorstw i zakładów, zapewniając jednocześnie efektywne korzystanie z przyznanych praw.
Monika Gładoch
1 Jest to ogólniejszy problem, dotyczący dokonywanych zmian w prawie pracy. W związku z tym, M. Gersdorf postuluje, aby możliwie szybko przyjąć w drodze dialogu, prowadzonego przez rząd z partnerami społecznymi, oficjalny dokument programowy, w którym zostaną określone cele, jakim ma służyć transformacja prawa pracy i stosunków zatrudnienia. Solidaryzm społeczny – luksus czy konieczność? Aktualne dylematy tworzenia prawa socjalnego, [w:] Prawo pracy a polityka, praca zbiorowa, Warszawa 2007, s. 314.
2 Zgodnie z art. 1 ustawy i.k.p. w przedsiębiorstwach państwowych, przedsiębiorstwach mieszanych oraz państwowych instytucjach filmowych prawo do informacji i konsultacji przysługuje radzie pracowniczej.
3 Por. szerzej M. Gładoch, Ustawa o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji. Komentarz, Toruń 2007, s. 101–112.
4 Prawo pracowników do informacji i konsultacji, Monitor Prawa Pracy 2006, Nr 5, s. 240.
5 J. Stelina rozważa, czy ta regulacja jest zgodna z art. 2 Konstytucji, to znaczy z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W ocenie autora lepszym rozwiązaniem byłoby pozostawienie wyłonionej przez załogę rady do końca jej kadencji. Powoływanie rady pracowników, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2006, Nr 7, s. 20.
6 Prawo pracowników do informacji i konsultacji, Monitor Prawa Pracy 2006, Nr 5, s. 237.
7 Prawo pracowników do informacji i konsultacji w sprawach gospodarczych przedsiębiorstwa, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2006, Nr 6, s. 31.
8 Por. Z. Hajn, Związkowa reprezentacja praw i interesów pracowniczych a zasada negatywnej wolności związkowej, [w:] Reprezentacja praw i interesów pracowniczych, red. G. Goździewicz, Toruń 2001, s. 63.
9 Tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.
10 Por. M. Kittner, Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, München 1989, s. 868.
11 Wniosek ten wymaga podpisu jednej piątej wyborców.
12 Tak m.in. W. Gujski, M. Pełka, Zbiorowe prawo pracy z praktycznym komentarzem. Podręczny zbiór praw, „Miesięcznik Gazety Prawnej”, Warszawa 2006.
13 Zgodnie z danymi Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej związki zawodowe jedynie w 51 przypadkach spośród paru tysięcy badanych przedsiębiorstw nie wybrały rad pracowników, a prawo to przejęła załoga.
14 Por. M. Gładoch, Powoływanie przedstawicieli pracowników a negatywna wolność związkowa, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2007, Nr 5, s. 7.
15 Wniosek w sprawie zgodności przepisów ustawy z Konstytucją złożyła do Trybunału Konstytucyjnego Konfederacja Pracodawców Polskich.
16 J. Wratny jest zdania, że ustawodawca popełnił błąd, wiernie przenosząc niedookreślone pojęcia wprost z dyrektywy, „Rzeczpospolita” z 23.10.2006 r.
17 Por. Fangmann, Rechtsprobleme der Kommunikation, Arbeit und Recht 1980, s. 129.
Czas na rady
Wejście w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2006 r. o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (dalej: ustawa i.k.p.) oznaczało wdrożenie unijnej dyrektywy 2002/14 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r., która ustanawiała ogólne ramowe warunki informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami we Wspólnocie Europejskiej. W jej następstwie pracownicy uzyskali prawo wyboru rad, które w ich imieniu mają pozyskiwać informacje od pracodawcy, a ponadto prowadzić konsultacje oraz wydawać opinie w sprawach przedsiębiorstwa.
Ustawa odnosi się do pracodawców wykonujących działalność gospodarczą, którzy zatrudniają co najmniej 50 pracowników (do 23 marca 2008 r. ustawa dotyczy pracodawców zatrudniających 100 pracowników). Umożliwia pracodawcom niepowoływanie rady, jeśli przed dniem jej wejścia w życie zawarli porozumienie z przedstawicielami pracowników o innym sposobie realizacji zasady informowania i przeprowadzania konsultacji.
Rada pracowników jest nowym organem przedstawicielstwa pracowniczego, która, obok związków zawodowych oraz rad pracowniczych przedsiębiorstw państwowych ma kompetencje do reprezentacji interesów pracowniczych w różnych sprawach, a ponadto jest podmiotem działającym w sposób stały.
Kadencja członków rady trwa cztery lata (art. 11 ustawy i.k.p.). Rada pracowników może być jednym z wielu pozazwiązkowych przedstawicieli pracowników w danym zakładzie pracy. Inne przedstawicielstwa mogą być wybierane ad hoc w celu uregulowania z pracodawcą konkretnej sprawy, np. w razie konieczności zawarcia porozumienia zawieszającego wewnątrzzakładowe normy prawa pracy, oraz konsultacji w sprawie zwolnień grupowych czy ustalania regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych.
(„Dialog. Pismo dialogu społecznego”; nr 2 /2007 (15); http://www.cpsdialog.pl)