Ustawa o ochronie sygnalistów. Dla kogo jest i kogo chroni?

Długo oczekiwany akt prawny chroniący sygnalistę czyli osobę zgłaszającą naruszenia prawa, pojawił się w naszym systemie prawnym. 24 czerwca 2024 r. w Dzienniku Ustaw opublikowano ustawę o ochronie sygnalistów. Wejdzie ona w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli 25 września 2024 r. Co oznacza dla nas, obywateli, pojawienie się nowego, powszechnie obowiązującego aktu prawnego? Jak nowa ustawa wpłynie na sektor prywatny i sektor publiczny?

Jako kraj członkowski Unii Europejskiej od 2021 roku jesteśmy zobligowani do wdrożenia w naszym systemie prawnym Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii.

Czy należy obawiać się prawa, na które czekaliśmy od 2021 roku?

Kogo „dotknie” nowa ustawa?

Wejście w życie tego aktu prawnego wymusi na wielu podmiotach z sektora prywatnego i publicznego wdrożenie tzw. wewnętrznych kanałów zgłoszeń, czyli de facto wprowadzenie nowych procedur wewnętrznych. Procedury te muszą zawierać możliwość zgłoszenia naruszeń prawa (tzw. wewnętrzny kanał zgłoszeń) oraz dawać ochronę sygnaliście i osobom mu pomagającym przed działaniami odwetowymi. Ponadto wewnętrzne procedury obowiązujące w organizacji jak np. regulaminy organizacyjne czy polityki ochrony danych osobowych, muszą być zgodne z procedurami związanymi z sygnalistą.

Zgodnie z założeniami ustawy o ochronie sygnalistów procedury te mają obowiązek wdrożyć podmioty sektora publicznego i prywatnego, na rzecz których wykonuje pracę co najmniej 50 osób. Stan zatrudnienia powinien być badany na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku. Podmioty, które działają w sektorze finansowym, m.in. banki, będą miały obowiązek wdrożenia takich kanałów niezależnie od tego czy należą do sektora publicznego, czy prywatnego oraz niezależnie od liczby zatrudnionych pracowników. W sektorze samorządowym urzędy lub jednostki organizacyjne gminy lub powiatu liczącego mniej niż 10 000 mieszkańców są zwolnione z obowiązku ustanawiania wewnętrznych procedur.

25 czerwca bieżącego roku na stronie Urzędu Ochrony Danych Osobowych pojawił się wpis, w którym możemy przeczytać „(…) przewidując, że stosowanie ustawy zrodzić może poważne wątpliwości w praktyce, Prezes UODO wraz z ekspertami Urzędu Ochrony Danych Osobowych oraz powołanego przez PUODO Społecznego Zespołu Ekspertów podjęli inicjatywę pilnego zorganizowania spotkania w tej sprawie, którego celem będzie zidentyfikowanie i omówienie obszarów, które mogą generować największe wątpliwości interpretacyjne”. Jak widać, pomimo pojawienia się krajowego aktu prawnego, wątpliwości co do jego założeń są nadal.

W ustawie z dnia 14 czerwca 20024 r. o ochronie sygnalistów wskazano m.in.:

zasady i środki ochrony sygnalistów w organizacji,
warunki tworzenia wewnętrznych procedur w organizacji,
zasady zgłaszania do organów publicznych informacji o naruszeniach,
zasady upubliczniania informacji o naruszeniach,
rolę Rzecznika Praw Obywatelskich w obszarach zgłaszania informacji o naruszeniach prawa.

Pomimo długiego oczekiwania na ogłoszenie ustawy krajowej oraz nadal pojawiających się wątpliwości, nasza uwaga powinna być skierowana na to, jakie praktyczne znaczenie dla obywateli mają regulacje zawarte w ustawie oraz dyrektywie.

Geneza sygnalisty w Polsce

Dyrektywa o sygnalistach to hasło, które pojawiało się w mediach już od 2021 r. To akt prawny, na podstawie którego ustawodawca stworzył krajowe regulacje w przedmiocie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa. Zgodnie z jego zapisami każdy kto dokona zgłoszenia naruszenia prawa działając w dobrej wierze, podlega ochronie.

Wiele osób zastanawia się, co daje funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów prawnych odnoszących się bezpośrednio do ochrony sygnalisty, skoro obywatel, który ma świadomość naruszenia prawa powinien przeciwstawić się temu i jednocześnie nie powinny być wyciągane wobec niego żadne negatywne konsekwencje. Otóż w dyrektywie, a na jej podstawie w ustawie krajowej, wskazano w sposób jasny zakaz stosowania działań odwetowych wobec sygnalistów oraz osób, które pomagają sygnaliście w związku ze zgłoszeniem nieprawidłowości. Dyrektywa, podobnie jak nasza ustawa krajowa, definiuje również w sposób bardzo przejrzysty to, co jest działaniem odwetowym.

Pomimo tego, że w polskim systemie prawnym istnieją już od dawna regulacje odnoszące się do ochrony praw obywatelskich, to pojawienie się Dyrektywy wydaje się czymś bardzo dobrym i korzystnym, a wymuszenie na ustawodawcy krajowym działań w postaci krajowego aktu prawnego – jak najbardziej prawidłowe.

W jednym powszechnie obowiązującym akcie został wskazany system ochrony uczciwych ludzi, którzy nie chcą pozostawać biernymi wobec łamania prawa.

W mojej ocenie dyrektywę i obecną ustawę krajową należy rozpatrywać na dwóch płaszczyznach. Pierwsza to zachęta obywateli do przeciwstawiania się naruszeniom prawa, a druga to ochrona sygnalisty. Nowy akt prawny może być uznany za rewolucję, jednak jego funkcjonowanie zależy od właściwego zaimplementowania do polskiego systemu prawnego oraz jego stosowania przez organy publiczne, w szczególności sądy.

Sygnalista – donosiciel czy strażnik praworządności?

Konieczne jest właściwe rozumienie pojęcia sygnalisty. Często można spotkać się ze stwierdzeniem, że sygnalista to donosiciel, który tylko czeka na czyjeś naruszenie prawa. Tymczasem, tak naprawdę sygnalista to osoba stojąca na straży praworządności, która poprzez swoje działania ujawnia nieprawidłowości, nadużycia, przestępstwa w instytucji publicznej lub organizacji prywatnej.

W art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie sygnalistów w katalogu naruszeń, których zgłoszenie podlega ochronie, znajduje się 17 punktów. W końcowej fazie pracy nad ustawą zostały usunięte naruszenia odnoszące się do prawa pracy. Powodem usunięcia tych zapisów była w głównej mierze obawa o konieczność rozpatrywania skarg składanych do Państwowej Inspekcji Pracy w trybie ustawy o ochronie sygnalistów. Powiązane jest to z innym argumentem, a mianowicie, że większość skarg pracowników do PIP jest bezzasadna, a pozostawienie zapisu o prawie pracy dawałoby w takiej sytuacji osobom zgłaszającym daleko idącą ochronę. Obszary naruszeń prawa wskazane przez ustawodawcę odnoszą się do:

korupcji,
zamówień publicznych,
usług, produktów i rynków finansowych,
przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu,
bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami,
bezpieczeństwa transportu,
ochrony środowiska,
ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego,
bezpieczeństwa żywności i pasz,
zdrowia i dobrostanu zwierząt,
zdrowia publicznego,
ochrony konsumentów,
ochrony prywatności i danych osobowych,
bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych,
interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej,
rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publiczno-prawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych,
konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela – występujących w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązanych z dziedzinami wskazanymi wcześniej.

Wszystkie obszary wskazane przez ustawodawcę są niezmiernie istotne, a naruszenie prawa może mieć kolosalny wpływ tak na jednostkę, jak i na całe społeczeństwo.

Sygnalista poprzez dokonanie zgłoszenia chroni dobro publiczne, podlegając jednocześnie ochronie przed działaniami odwetowymi ze strony podmiotu, którego dotyczy zgłoszenie. Dyrektywa oraz nasza ustawa krajowa ma za zadanie budować zaufanie obywateli do organów publicznych i do zasady praworządności. Katalog naruszeń wskazany zarówno w dyrektywie UE jak i w ustawie krajowej jest na tyle uniwersalny, że może mieć wpływ na kształtowanie postaw obywatelskich. Przykładowo kwestia bezpieczeństwa transportu lub bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami nakładanymi przez przepisy prawa dotyczy każdego z nas.

Analizując przepisy dyrektywy oraz ustawy warto zwrócić uwagę na znaczenie sygnalistów we współczesnym społeczeństwie. Rola sygnalisty to m.in. zwalczanie korupcji, ochrona interesu publicznego, poprawa jakości świadczonych usług w sektorze prywatnym i publicznym, budowanie zaufania w obszarach funkcjonowania organizacji oraz poprawa zarządzania organizacją. Zwalczanie korupcji ma olbrzymie znaczenie dla przejrzystości wydatkowania środków publicznych oraz równego dostępu do różnego rodzaju usług. Ujawnienie nadużyć urzędniczych, a co za tym idzie ochrona interesu publicznego zapobiega powstawaniu patologii, których pogłębianie się jest z pewnością negatywnym zjawiskiem.

Dyrektywa i ustawa mają budować zaufanie obywateli do funkcjonowania państwa. Skoro istnieje powszechnie obowiązujący akt prawny, który chroni osoby zgłaszające naruszenia prawa, to znaczy, że struktura państwa działa dla dobra społeczeństwa.

Podjęcie decyzji o zostaniu sygnalistą może być z psychologicznego punktu widzenia bardzo trudne.

Jako osoba demaskująca nieprawidłowości sygnalista ujawnia naruszenia w swoim środowisku czyli miejscu pracy lub organizacji, z którą współpracuje, a dodatkowo może być narażony na działania odwetowe, co jeszcze bardziej potęguje lęk przed byciem sygnalistą. Właśnie działania odwetowe mają być niwelowane przez zapisy ustawy krajowej, której istnienie zawdzięczamy dyrektywie. Sygnalista nie może obawiać się o swoją pozycję w organizacji z powodu dokonania zgłoszenia.

Bardzo często wskazuje się, że ochrona sygnalisty wynikająca z ustawy będzie wykorzystywana przez wiele osób w złej wierze. Mówi się, że sygnaliści będą w głównej mierze mścić się na pracodawcach, klientach lub kontrahentach, wykorzystując ochronę, jakiej będą podlegać. Jednak zarówno akt unijny, jak i nasza ustawa krajowa wskazują, że fałszywe zgłoszenie dokonane w złej wierze nie dość, że nie daje ochrony sygnaliście, to prowadzić może do odpowiedzialności karnej i cywilnej za takie działania. Osoba zgłaszająca naruszenie prawa powinna działać w dobrej wierze czyli mieć przekonanie, że naruszenie prawa miało miejsce. Tylko wówczas będzie podlegać ochronie.

Założeniem aktów prawnych chroniących sygnalistę jest ochrona osób, które zgłosiły naruszenia prawa. Ani ustawa, ani dyrektywa nie wprowadza zmian w sposobie ścigania przestępstwa, nie zmienia dotychczas obowiązujących zasad związanych z odpowiedzialnością za naruszenia prawa. Oba akty prawne, wspólnotowy i krajowy chronią przed działaniami odwetowymi ze strony osób i podmiotów, których dotyczy zgłoszenie naruszenia. Ochrona osób zgłaszających naruszenia prawa odnosi się do zakazu tzw. działań odwetowych.

Działania odwetowe zarówno w dyrektywie jak i ustawie krajowej zostały podzielone na dwa rodzaje. Pierwszy dotyczy osób zatrudnionych na podstawie Kodeksu pracy. Drugi – osób zatrudnionych na podstawie innego niż stosunek pracy stosunku prawnego.

W przypadku osób, do których odnoszą się przepisy Kodeksu pracy działaniami odwetowymi są:

odmowa nawiązania stosunku pracy;
wypowiedzenie lub rozwiązanie bez wypowiedzenia stosunku pracy;
niezawarcie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas nieokreślony;
po rozwiązaniu umowy o pracę na okres próbny, niezawarcie kolejnej umowy o pracę na czas określony lub niezawarcie umowy o pracę na czas nieokreślony po rozwiązaniu umowy o pracę na czas określony – w przypadku gdy sygnalista miał uzasadnione oczekiwanie, że zostanie z nim zawarta taka umowa;
obniżenie wysokości wynagrodzenia za pracę;
wstrzymanie awansu albo pominięcie przy awansowaniu;
pominięcie przy przyznawaniu innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą lub obniżenie wysokości tych świadczeń;
przeniesienie na niższe stanowisko pracy;
zawieszenie w wykonywaniu obowiązków pracowniczych lub służbowych;
przekazanie innemu pracownikowi dotychczasowych obowiązków sygnalisty;
niekorzystna zmiana miejsca wykonywania pracy lub rozkładu czasu pracy;
negatywna ocena wyników pracy lub negatywna opinia o pracy;
nałożenie lub zastosowanie środka dyscyplinarnego, w tym kary finansowej, lub środka o podobnym charakterze;
przymuszanie, zastraszanie lub wykluczenie;
mobbing;
dyskryminacja;
niekorzystne lub niesprawiedliwe traktowanie;
wstrzymanie udziału lub pominięcie przy typowaniu do udziału w szkoleniach podnoszących kwalifikacje zawodowe;
nieuzasadnione skierowanie na badania lekarskie, w tym badania psychiatryczne, chyba że przepisy odrębne przewidują możliwość skierowania pracownika na takie badania;
działania zmierzające do utrudnienia znalezienia w przyszłości pracy w danym sektorze lub w danej branży na podstawie nieformalnego lub formalnego porozumienia sektorowego lub branżowego;
spowodowanie strat finansowych, w tym gospodarczych, lub utraty dochodu;
wyrządzenie innej szkody niematerialnej, w tym naruszenie dóbr osobistych, w szczególności dobrego imienia sygnalisty;
wypowiedzenie umowy, której stroną jest sygnalista, w szczególności dotyczącej sprzedaży lub dostawy towarów lub świadczenia usług, odstąpienie od takiej umowy lub rozwiązanie jej bez wypowiedzenia;
nałożenie obowiązku lub odmowę przyznania, ograniczenie lub odebranie uprawnienia, w szczególności koncesji, zezwolenia lub ulgi.

Za działania odwetowe z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego uważa się także groźbę lub próbę zastosowania środków uznanych za działania odwetowe, np. groźbę zwolnienia z pracy lub groźbę rozwiązania umowy cywilnej.

Zatem, jak widać powyżej, sygnalistą może być zarówno pracownik w rozumieniu kodeksu pracy, jak również osoba wykonująca czynności w ramach umów cywilnych.

Sygnalistami mogą być klienci, kontrahenci, wolontariusze, praktykanci oraz kandydaci do pracy.

W przypadku osób niepodlegających kodeksowi pracy został stworzony osobny katalog działań odwetowych adekwatny do rodzaju stosunku prawnego łączącego strony. Należy tu nadmienić, iż zakres działań odwetowych wskazanych przy umowach o pracę może mieć również zastosowanie w przypadku umów cywilnych, jeżeli z tych umów wynikają takie możliwości.

W niniejszym artykule dokładnej analizie poddana będzie kwestia pracowników i działań odwetowych wobec nich na przykładzie orzeczenia sądowego. Od 14 czerwca 2024 r. mamy w Polsce ustawę o sygnalistach. Co istotne, w związku z unijną dyrektywą, już w 2021 roku powinniśmy wdrożyć regulacje krajowe odnoszące się do ochrony tych osób zgłaszających naruszenia prawa. Co ciekawe, mimo braku regulacji krajowych, nasze sądownictwo działało prężnie i wydawało wyroki stosując bezpośrednio dyrektywę.

Przełomowy wyrok toruńskiego sądu

Przykładem może być tu wyrok Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 12 lipca 2023 roku. Sąd rozpatrywał sprawę z powództwa pracownika przeciwko pracodawcy o odszkodowanie za nieuzasadnione wypowiedzenie umowy. Pracownik ujawnił nieprawidłowości, które prowadziły do naruszenia zasad ochrony danych osobowych. Pracodawca uznał, że działania pracownika naruszyły zasady współżycia społecznego w miejscu pracy. W wyroku czytamy, że chodziło o to, że „Stawiane przez powoda zarzuty pod adresem poszczególnych osób były gołosłowne”.

Jednak po rozpatrzeniu sprawy przez sąd, zwolnionemu pracownikowi zostało przyznane odszkodowanie. Sąd, wydając wyrok, powołał się bezpośrednio na dyrektywę UE wskazując, że działania odwetowe ze strony pracodawcy, a więc zwolnienie z pracy, były niezgodne z prawem. Sąd wskazał, że „W związku z treścią apelu pozwany pracodawca podjął wobec powoda działania polegające na wypowiedzeniu umowy o pracę. Skoro powód korzystał z ochrony zapewnianej przez dyrektywę, poprzez te działania pozwany naruszył jej art. 19 lit a), który ustanawia zakaz działań odwetowych. W myśl tego przepisu państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zakazać wszelkich form działań odwetowych wobec osób, o których mowa w art. 4, w tym gróźb działań odwetowych i prób podejmowania działań odwetowych, w tym w szczególności działań odwetowych polegających m.in. na zawieszeniu, przymusowym urlopie bezpłatnym, zwolnieniu lub równoważnych środków.

Z cytowanego przepisu wynika wprost, że zwolnienie z pracy jest jednym z zakazanych działań odwetowych”.

Ważne są tu dwa aspekty. Pierwszy i najważniejszy w mojej ocenie to sukces sygnalisty, drugi to zastosowanie przez sąd powszechny bezpośrednio dyrektywy unijnej. Sąd mógł przecież zastosować w tym wypadku jedynie przepisy Kodeksu pracy, jednak w ocenie sądu równie ważnym aktem prawnym chroniącym pracownika była dyrektywa. Bezpośrednie użycie wspólnotowego aktu prawnego wynikało z braku regulacji krajowych w tym zakresie. Ciężko jest jednoznacznie wskazać powody opieszałości ustawodawcy, ale jak widać nie przeszkodziło to wymiarowi sprawiedliwości w odpowiednim stosowaniu przepisów wspólnotowych.

Wyrok z Torunia jest „małym wielkim krokiem” w stronę ochrony osób niesłusznie zwalnianych z pracy na podstawie innych przepisów niż kodeks pracy. Istnienie dyrektywy dało możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem czyli zadośćuczynienia osobie zwolnionej w ramach działań odwetowych. Sąd badając sprawę przeanalizował działania sygnalisty, jak również kwestię procedury, która miała miejsce w przedmiotowym postępowaniu: „Jak już wskazano, powód zgłaszał nieprawidłowości najpierw w ramach organizacji, a gdy pozostało to bez odpowiedzi zdecydował się na opublikowanie apelu na swoim profilu f. Posługując się terminologią dyrektywy powód w pierwszej kolejności dokonał zgłoszenia wewnętrznego (art. 5 pkt 4 – „zgłoszenie wewnętrzne” oznacza ustne lub pisemne przekazanie informacji na temat naruszeń w obrębie podmiotu prywatnego w sektorze prywatnym lub publicznym), a następnie, gdy nie uzyskał żadnej odpowiedzi zdecydował się na ujawnienie publiczne (art. 5 pkt 6 – „ujawnienie publiczne” oznacza podanie do wiadomości publicznej informacji na temat naruszeń).” Sąd zauważył, iż sygnalista wypełnił zapisy dyrektywy, najpierw dokonywał działań wewnętrznych i dopiero jak one zawiodły, dokonał zgłoszenia zewnętrznego.

Trzeba także zauważyć, iż pomimo braku regulacji wewnętrznych w organizacji pracodawcy [1] sąd zważył, że sygnalista „przeszedł” pełną ścieżkę proceduralną wynikającą z obowiązującej dyrektywy.

Ten wyrok to przykład sporu pomiędzy podmiotem publicznym (uczelnia publiczna), a obywatelem (pracownikiem dydaktycznym).

Działania sądu pokazują, że sygnalista nie jest pozostawiony sam sobie, nawet w sporze z państwem.

Z pewnością wyrok z Torunia to triumf sprawiedliwości z jednoczesnym wskazaniem, że działanie osoby zgłaszającej naruszenia prawa w dobrej wierze będzie chronione przed bezprawnymi działaniami odwetowymi.

Powyższe orzeczenie sądu otwiera linię orzeczniczą zgodną z założeniami dyrektywy i również ustawy krajowej. Dodatkowo, w pewnym sensie, orzeczenie to wymusiło przyśpieszenie prac nad ustawą o sygnalistach.

Znani sygnaliści

Na koniec warto przytoczyć znanych „światowych” sygnalistów, którzy bardzo mocno zakorzenili się w świadomości społeczeństwa:

Edward Snowden, były pracownik CIA, w 2013 roku ujawnił informację dotyczącą inwigilacji prowadzonej przez rząd USA,
Frances Haugen, była pracowniczka Facebooka, w 2021 roku ujawniła dokumenty pokazujące w jaki sposób firma działała naruszając zasady etyczne,
Daniel Ellsberg, były pracownik RAND Corporation, w 1971 roku ujawnił, tzw. „Pentagon Papers”, tajne dokumenty dotyczące zaangażowania USA w wojnę w Wietnamie, co przyczyniło się do zmiany polityki rządu w obszarze tego konfliktu.

Wyżej wymienieni „światowi sygnaliści” odnieśli sukces, wykazując się determinacją i zaangażowaniem dla dobra społeczeństwa. Działanie każdego z nich związane było z globalnymi nieprawidłowościami dotyczącymi prywatności osób fizycznych ich prawa do swobodnego decydowania o sobie, w szczególności dysponowania informacjami na swój temat.

XXI wiek przynosi wiele globalnych zagrożeń, którym mogą przeciwstawiać się w niektórych sytuacjach wyłącznie jednostki występujące przeciwko dużym korporacjom lub rządom krajowym.

W mojej ocenie dyrektywa, a idąc dalej akty prawne krajowe dają nie tylko „poczucie bezpieczeństwa”, ale zapewniają faktyczne bezpieczeństwo tym, którzy chcą ujawniać naruszenia prawa. Sukces „naszego” sygnalisty z Torunia to pierwszy element budowania właściwej postawy obywateli oraz organów władzy sądowniczej.

Autor: Marcin Sobota - Absolwent Wydziału Prawa Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego w Warszawie. Od 2007 roku doradza na rzecz sektora prywatnego i publicznego w zakresie m.in. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, dostępu do informacji publicznej, zamówień publicznych, postępowań administracyjnych, windykacji roszczeń. Posiada wiedzę w zakresie prawa cywilnego, administracyjnego, postępowania administracyjnego. Przeprowadza m.in. audyty bezpieczeństwa z uwzględnieniem ochrony danych osobowych, tworzy regulaminy i procedury wewnętrzne. Współautor publikacji związanych z prawem samorządowym, ochroną danych osobowych oraz dostępem do informacji publicznej.

Przypisy:

[1] Regulacje wewnętrzne są obowiązkowe m.in. dla podmiotów zatrudniających min. 50 osób jednak z powodu dotychczasowego braku regulacji krajowych wiele podmiotów nie posiada takich procedur.